Již samotný vznik samostatné České republiky v roce 1993 časově splývá se zásadní změnou na poli českých veřejných financí. Reforma v oblasti veřejných rozpočtů jde ruku v ruce s celkovou hospodářskou reformou. Od 1.1. 1993 funguje nová daňová soustava a vývoj v oblasti veřejných rozpočtů stále velmi úzce souvisí s hospodářským a politickým vývojem. Vytváření vyrovnaného státního rozpočtu a politika zdravých veřejných financí se staly (mnohdy kritizovanými) principy hospodářské politiky české vlády, a tak jsou každý podzim politici zaměstnáváni obtížným vyjednáváním o podobě budoucího státního rozpočtu. Čas od času se na povrch vynoří myšlenka nějakého radikálního opatření, jako například návrh uzákonění povinnosti sestavování vyrovnaného státního rozpočtu, který by měl sloužit jako pojistka před nezodpovědným počínáním budoucích vlád a parlamentů, pro něž vyrovnaný rozpočet sám o sobě nepředstavuje „zdravý“ cíl hospodářské politiky. Prozatím se žádný z takovýchto návrhů neprosadil, možná i z důvodu, že tento návrh vzešlý od amerických zastánců teorie veřejné volby snad může plnit svou úlohu v zemi, která téměř bezmezně ctí svou vlastní ústavu a kde politikové nenavrhují změny jejích ustanovení dle momentálních politických nálad. Jsme-li tedy přesvědčeni o nutnosti zajištění fiskální disciplíny, musíme najít jiný nástroj, který by alespoň do jisté míry zajistil její udržení. Následující text, který si klade právě tento cíl, rozčleníme do dvou základních částí:
- Nebezpečí deficitních veřejných rozpočtů.
- Fiskální disciplína – instituce a procedury.
Nebezpečí deficitních veřejných rozpočtů
Chceme-li hovořit o fiskální odpovědnosti nebo vyrovnanosti veřejných rozpočtů, je nutné hned zpočátku upřesnit, co všechno pod pojmem veřejné rozpočty rozumíme. První zásadní a pro mnohé triviální skutečností je, že přes veškeré diskuse, které se vedou okolo schvalování státního rozpočtu, je pro stabilitu veřejných financí rozhodující stav veřejných rozpočtů jako celku. Vedle státního rozpočtu k veřejným rozpočtům patří tedy také mimorozpočtové veřejné fondy, rozpočty obcí, ale také prostředky procházející systémem povinného zdravotního pojištění. (V České republice navíc vzniká problém, kam zařadit některé „trasnformační instituce“, které nejsou zařazovány do této kategorie, by’t mnohé z jejich aktivit mají podobu veřejných výdajů nebo se vliv hospodaření takovýchto institucí projeví v bilancích veřejného sektoru až v delším časovém horizontu.) Až saldo takto konsolidovaných rozpočtů musí vstupovat do úvah o dopadech hospodaření celkových veřejných rozpočtů na vývoj v soukromém sektoru a vztahu k měnové politice centrální banky.
Není předmětem tohoto textu diskutovat detailně otázku metodiky sestavování konsolidovaných rozpočtů ani další otázky jako je výše celkového daňového zatížení nebo podíl celkových výdajů veřejných rozpočtů na HDP včetně dopadu na vývoj ekonomiky, nicméně je nutné vzít v úvahu základní ekonomické trendy a sledovat jejich vývoj v čase ve vztahu k vývoji rozpočtových příjmů a výdajů. Přes postupné snižování podílu veřejných výdajů na HDP nedošlo k jejich skutečně výraznému snížení. Nedává totiž mnoho smyslu porovnávat naše přerozdělování veřejných prostředků s přerozdělováním v zemích EU, které prosluly budováním nákladných (a krachujících?!) států blahobytu. Jestliže stát prostřednictvím veřejných rozpočtu rozděluje téměř polovinu HDP je téměř nemožné, aby ekonomika bez dalších reforem na poli financování veřejných statků prosperovala a dosahovala výrazného hospodářského růstu. Česká republika není první zemí, které hrozí, že uvázne v tzv. pasti blahobytu (welfare trap). Zde je vhodné analyzovat vývoj v zemích EU a uvědomit si, že poválečný masivní hospodářský růst byl doprovázen mnohonásobně nižším přerozdělováním a dnešní hospodářská úroveň těchto zemí je produktem hospodářských politik budujících „sociálně tržní hospodářství“ v původním erhardovském smyslu.
„V nedávné době jsem byl často znepokojen mocným voláním po kolektivní bezpečnosti v sociální sféře… Jestliže tato mánie vyroste, sklouzneme do sociálního pořádku, v němž každý bude mít ruku v kapse druhého… Toto více než jakákoli jiná tendence pomalu, ale jistě zahubí opravdové lidské ctnosti… …nakonec bude pravděpodobně následovat ne beztřídní, ale bezduchá, mechanická společnost“
Erhard, Ludwig: Prosperity through Competition, 1958
Pro veřejné rozpočty je tato perspektiva významným signálem k opatrnosti při odhadování budoucích rozpočtových příjmů a výzvou na zintenzivnění hledání prostředků a postupů k zajištění fiskální disciplíny, aby bylo možné čelit sílícím politickým tlakům na praktikování deficitního rozpočtového hospodaření.
Kde se vůbec vzala myšlenka využívat deficitů k aktivistické hospodářské politice a nahradit tak teorii zdravých financí (sound finance, rozuměj balanced budget) konceptem kreativního rozpočtování nebo funkčních financí (creative budgeting, functional finance)? Ekonomická teorie nemůže odpovědět na otázky, zdali je deficitní financování správné či nikoli, neboť se již oprostila od svých kořenů v morální filosofii, a nemůže tak rozpočtový deficit jednoznačně odsoudit a označit za nemorální. „V ekonomii neexistuje obecný morální kodex, který umožňuje určitý ekonomický jev odsoudit či naopak označit jako žádoucí“ (Dvořák, Mandel 1995). Ekonomie ovšem dokáže důslednou aplikací teorie užitku vyvrátit tvrzení, která ospravedlňují deficitní financování – a tedy vytváření veřejného dluhu – užitkem budoucích generací (Kinkor 1991). Metodologická různorodost jednotlivých ekonomických škol ovšem způsobuje, že tuto argumentaci některé jiné ekonomické školy odmítají, a proto se nelze s problémem rozpočtového deficitu jednoduše vypořádat pouze na teoretické rovině. Volba metodologických východisek má totiž kritický význam pro přijetí nebo odmítnutí rozpočtového deficitu jako nástroje hospodářské politiky. Jinými slovy řečeno, lze vždy nalézt nějakou teorii „ospravedlňující“ deficitní rozpočtové hospodaření.
Jakkoli můžeme být tedy přesvědčeni o našem jedině správném metodologickém postupu, fungování demokratického politického uspořádání nás nutí předkládat argumenty možná pro někoho méně přesvědčivé, nicméně podložené zkušeností s fungováním a praktickou aplikací jednotlivých teoretických abstrakcí a předkládat doporučení hospodářské politice, která vzniknou zobecněním a systematizací těchto zkušeností. Proto se v následujícím textu bude prolínat teoretické zkoumání motivů a důsledků deficitů s argumentací teorie veřejné volby, která nám umožňuje právě zmíněné zobecnění praktických zkušeností a ilustraci vznikajících problémů při aplikaci v oblasti praktické hospodářské politiky. Rozpočtový deficit budeme moci tedy zhodnotit na základě zkušeností z reálného života se zvláštním zřetelem na způsoby politického rozhodování.
Argumenty pro deficit
- Tax smoothing theory
Teorie vyrovnávání daňového zatížení v průběhu určitého časového období (tax smoothing theory) je jednou z teorií, která se snaží ospravedlnit použití rozpočtového deficitu na základě argumentace, že daňové distorze lze snížit manipulací daňovými sazbami následujícím způsobem: Nacházíme-li se v období vysokých rozpočtových výdajů a očekáváme-li v dalším období výdaje nižší, pak namísto vyšších a posléze nižších daní, kterými výdaje kryjeme, zvolíme takovou jednu velikost daní, jež nám zajistí pokrytí všech výdajů přes celé období bez toho, aniž by množství vybraných daní (a tedy daňové sazby) muselo dramaticky kolísat v průběhu daného období. V prvním období budeme mít tedy rozpočtový deficit a v období druhém rozpočtový přebytek. Ztráty blahobytu z daňových distorzí v prvním období jsou dle této teorie více než kompenzovány přínosy v období druhém. K podobné reakci veřejných rozpočtů by mělo docházet i v rámci hospodářského cyklu.
Na tomto místě je třeba zdůraznit, že vlády nehrají v tomto modelu (narozdíl od aktivistických keynesiánských politik založených na manipulaci agregátní poptávkou) aktivní roli, tedy nevykonávají aktivní fiskální politiku.
Teorií daňového vyrovnávání lze ovšem ospravedlnit jakýkoli deficit (jakkoli hluboký a jakkoli dlouho trvající), protože je závislá na očekávání, která jsou v tomto modelu volnou proměnou. Jak uvádí Alesina a Perotti (1995), touto teorií lze vysvětlit dokonce i ohromný deficit USA na základě očekávání pádu komunismu, po kterém by mělo přijít snížení výdajů na obranu.
- Keynesiánská stimulace poptávky
Keynesiánská revoluce, která vznikla v reakci na Velkou depresi počátku 30. let, nachází své hlavní myšlenky v knize J.M. Keynese – Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peněz (česky Keynes 1963). Bezprecedentní propad hospodářské výkonnosti všech kapitalistických zemí v době krize byl zdůvodněn nedostatečnou velikostí agregátní poptávky. Jako lék sloužící k nápravě tohoto stavu je nalézána nová role vlády (vládních výdajů) a tedy také státních rozpočtů, které od té doby narůstají bezprecedentním tempem. Kromě vestavěných fiskálních stabilizátorů (např. progresivních daní a podpor v nezaměstnanosti) nám z aplikace této teorie populární především v poválečném období až do počátku 70. let, zůstalo dědictví velkého přerozdělování, inflace, vysokých vládních výdajů a trvalých rozpočtových schodků, ke kterým aplikace keynesiánství v hospodářské politice v dlouhém období vedla.
Řízení agregátní poptávky (fine tuning) mělo dlouhodobě negativní dopady, neboť se proměnilo v permanentní zasahování vlády do fungování trhu, ke kterému (snad ani) nebylo určeno. Jak ukazují některé studie (Congdon 1996), skutečná keynesiánská anticyklická politika byla např. ve Velké Británii provozována pouze 25 let mezi lety 1949 a 1994. 21 let provozována nebyla.
Jak Keynes řekl: „V dlouhém období jsme všichni mrtvi (in the long run we are all dead)“, když reagoval na varování některých ekonomů o negativních dlouhodobých dopadech svých politik. Politikové se ale samozřejmě (bohužel) tímto způsobem rozhodují. Jak je patrné z poválečné historie, tvůrci hospodářských politik mají neustále pocit, že se ekonomika nachází pod úrovní potenciálního produktu a že je tedy neustále potřeba vládou generovanou poptávkou roztáčet kola ekonomiky, investovat např. do infrastruktury a tím podporovat hospodářský růst. Zkušenost ukazuje, že zvýšená aktivita vlády v posledním období vede ke snížení hospodářského růstu, což je přesný opak zamýšleného výsledku (Friedman 1998, Gwartney, Lawson 1997).
Indiferentní deficit
- Robert Barro a oživení myšlenky ricardiánské ekvivalence
Robert Barro oživil myšlenku jednoho z klasiků ekonomické vědy Davida Ricarda o tom, že financování rozpočtového deficitu (substituce současných daní rozpočtovým deficitem) nemusí mít žádný vliv na agregátní poptávku (Barro 1974, 1984). Základní úvaha za touto myšlenkou je následující. Při konstantních vládních výdajích nemá snížení daní a financování schodku rozpočtu emisí dluhu vliv na soukromou spotřebu, neboť zvýšení důchodu soukromého sektoru způsobené poklesem daní se promítne do zvýšení úspor a nikoli zvýšení spotřeby. Racionálně uvažující jednotlivci budou totiž očekávat budoucí zvýšení daní, které bude sloužit na úhradu vzniklého veřejného dluhu, a tomu přizpůsobí své chování. Nárůst soukromých úspor přesně vykompenzuje pokles veřejných úspor, nedojde ke změně úrokové míry a ani žádné jiné veličiny s vlivem na agregátní poptávku. Jak ale uvádí Mandel a Dvořák (1995), model ricardiánské ekvivalence je vyvinut za předpokladu stálého objemu vládních výdajů a vliv deficitu na agregátní poptávku je uvažován pouze prostřednictvím soukromé spotřeby. Nelze jej proto použít k analýze keynesiánských deficitů vzniklých zvýšením vládních výdajů.
Argumenty proti deficitu
- Nebezpečí inflace
Jak již bylo naznačeno výše, inflace jde ruku v ruce s trvalými rozpočtovými deficity. Není sice důvod, proč by se při odpovědné monetární politice centrální banky měl deficit veřejných rozpočtů odrazit v míře inflace (koneckonců „inflace je vždy a všude peněžním jevem“, jak tvrdí Milton Friedman např. česky Friedman 1997), nicméně jak ještě zdůrazníme v závěrečné části této studie, obzvláště v transitivních ekonomikách (tedy i v ČR) s neusazenou strukturou institucí hrozí nebezpečí „koordinace“ uvolněných politik vlád a centrálních bank. V tomto případě se stává nebezpečí inflace již reálné. Druhým varováním před nebezpečím inflace je zkušenost s keynesiánskými aktivistickými hospodářskými politikami, o kterých jsme již hovořili. Pro diskusi o inflaci, jako dědictví Keynesovy teorie a praktického uplatňování těchto politik viz např. Hayek (1979).
- Vytlačování soukromých investic (crowding-out effect)
Vytlačování soukromých investic investicemi vlády (financovanými deficitem) je standardním učebnicovým příkladem negativního dopadu rozpočtového deficitu na ekonomiku. Dodatečná poptávka po zápůjčních fondech vyvolaná emisí vládních dluhopisů tlačí vzhůru úrokové míry, což vede k tomu, že se některé soukromé investice neuskuteční. Výsledkem tedy je, že při stejné velikosti celkových investic došlo k nárůstu investic vlády (státu) na úkor investic soukromých. Podle některých modelů (např. IS-LM) je ovšem tento výsledek pouze jedním z možných výsledků. Při „standardním“ tvaru křivek nedochází k úplné substituci soukromých investic vládními a celkové množství investic může vzrůst. Zde ovšem je nutno mít na zřeteli předpoklady takovýchto modelů. Těmi jsou (v případě IS-LM) ekonomická deprese (volné zdroje, vysoká nezaměstnanost, což lze prakticky velmi obtížně stanovit a např. o současné situaci ČR to lze říci jen těžko – model totiž neuvažuje stav institucí, který je klíčový pro vývoj ekonomiky) a předpoklad „smysluplných“ investic ze strany vlády (což je předpoklad obecně velmi problematický).
Politické zneužití – argumenty teorie veřejné volby
Jak jsme již zmínili výše, teoretikové veřejné volby např. ústy svého prominenta (a nositele Nobelovy ceny Jamese Buchanana) zavrhují deficitní financování a odmítají keynesiánskou manipulaci agregátní poptávky zvyšováním vládních výdajů, neboť zpochybňují předpoklad, že „makroekonomická politika má být prováděna malou, vybranou elitou, intelektuálně na výši, která má perfektní informace a nesleduje žádný soukromý zájem“ (Buchanan 1995). Pro zadlužování vlády (veřejného sektoru) neplatí analogie se soukromým zadlužováním, neboť keynesiánské soustředění se na makroagregáty zastínilo dopady na jednotlivce, kteří v důsledku vládních zásahů a nepředvídatelných vládních rozhodnutí trpí ztrátami nebo inkasují nečekané zisky. Jednotlivec (držitel vládního dluhu) má navíc pohledávku oproti celkové daňové základně politické komunity a nikoli proti příjmu nebo aktivům nějakého identifikovatelného jednotlivce nebo skupiny. Analogii se soukromým zadlužením popírá také stav, kdy v dané době se uskutečnění politické volby vedoucí ke dluhu efektivně neúčastní žádní zástupci generace budoucích daňových poplatníků. „S poukazem na to, že financování dluhem nemá negativní vliv na budoucí generace daňových poplatníků, padla morální zábrana, která zajišťovala fiskální odpovědnost, a nic jiného se neobjevilo na jejím místě“ (Buchanan 1995). Spolu s poukazem na negativní historickou zkušenost jsou toto hlavní důvody, proč zastánci této ekonomické školy přicházejí se zásadním návrhem ústavního zakotvení vyrovnanosti rozpočtu jako nově nalezeného omezení nutného pro fiskální disciplínu.
Teorie veřejné volby upozorňuje na existenci permanentí fiskální iluze. „Keynesiánské stabilizační politiky se staly asymetrickými: politici byli vždy ochotni provádět deficitní financování v době recese, nikdy ovšem nebyli ochotni zajistit přebytkové hospodaření v době, kdy již recese pominula. Voliči podléhající fiskální iluzi netrestali toto jejich chování“ (Alesina, Perotti 1995). Oportunističtí politikové tedy opakovaně uspokojují „pomýlené“ voliče, kteří přeceňují pozitivní dopady vládních výdajů a neuvědomují si nutnost vyšších daní v budoucnu. Empirický důkaz korelace používání rozpočtového deficitu a snahy o znovuzvolení (do ameriké Sněmovny reprezentantů po roce 1960) předkládá Holcombe a Mills (1995). Jak ale uvádí Alesina a Perotti (1995), toliko tato teorie samotná nemůže vysvětlit chování deficitů v některých ostatních zemích, např. zemích OECD. Několik dalších teorií, které společně dotvářejí obraz komplikovaných vazeb mezi politickými rozhodnutími a motivů vedoucích k těmto rozhodnutím uvádíme níže.
- Mezigenerační redistribuce
Zajímavý pohled na deficit předkládá politické modely mezigenerační redistribuce. Cukierman a Meltzer (1989) nabízí tuto verzi. Předpokládejme, že současná generace se skládá z „chudých“ a „bohatých“ rodičů. „Bohatí“ zamýšlí zanechat svým dětem nějaký positivní majetek a platí pro ně ricardiánská ekvivalence. Jsou tedy indiferentní k dluhové politice, protože mohou kompenzovat jakoukoli změnu současných daní a deficitů přizpůsobením svého odkazovaného majetku. „Chudí“ by rádi zanechali za sebou břemeno pro další generaci. Protože to lze jen těžko udělat přímo, chtějí tak učinit prostřednictvím vládního deficitu. Jedna skupina obyvatel je tedy indiferentní a druhá je pro deficit. Výsledkem je samozřejmě deficit a veřejný dluh.
- Dluh jako závazek – strategické politické hry
V mnoha modelech je na dluh (kumulovaný deficit veřejných rozpočtů) nahlíženo jako na nástroj strategického boje politických stran. Dnešním zadlužením lze totiž předurčit část výdajů budoucí vládě, která by přímo daný vládní program, který je pro ni např. ideologicky nepřijatelný, nikdy nefinancovala. Jestliže se proto jedna vláda preferující více např. obranu země než sociální programy zadluží, aby financovala tyto výdaje, zabrání tak budoucí vládě utrácet příliš prostředků na její sociální programy (jež jsou její prioritou), neboť část rozpočtových výdajů má již předurčených splátkami dluhu. Stejné úvahy o strategické roli některých předurčených výdajů ovšem platí i v případě, že i další vláda se rozhodne využít dodatečné emise dluhu, aby jej v této strategické hře přesunula na vládu následující a tím předurčila ještě větší část jejich výdajů. Čím polarizovanější je politická scéna, tím větší dluh. Tento model ukazuje, že úroveň dluhu souvisí s charakterem volebního systému.
Podobným způsobem funguje strategické rozhodování „středového“ voliče (rozhodující osoby politického systému), který dle dalších teorií hraje svou strategickou hru a snaží se ovlivnit budoucí vládní výdaje ve svůj prospěch.
Dalším příkladem strategické politické hry je odkládání provedení potřebných hospodářsko-politických stabilizačních kroků, jež jsou nutné v situaci, kdy jednotlivé politické reprezentace neustále pokračují v rozpočtovém deficitním financování, neboť je v jejich zájmu přenechat rozhodnutí o potřebných (ale bolestných) opatření některé z následujících politických reprezentací, aby pak mohly využít slabosti a neoblíbenosti vlády a ujmout se opět moci. Dochází proto ke kumulování deficitů a zvyšování veřejného dluhu.
Veškeré tyto teorie, které nabízí přístup školy veřejné volby, nalézají oporu svých argumentů v chování politiků a politických systémů v mnoha částech světa, v hledání nejrůznějších druhů politických reciprocit, politického handrkování a politického uplácení různých skupin obyvatelstva. Politický boj vede k rozehrávání strategických politických her na úkor stability veřejných rozpočtů.
*****
Jak je patrné z výše uvedeného stručného nástinu nejzákladnějších modelů a teorií pojednávajících o deficitu veřejných rozpočtů, nelze jednoznačně vyřknout ortel, na kterém by se všichni teoretikové shodli. Je ovšem zřejmé, že rozpočtový deficit lze jednoznačně odmítnout ze dvou pozic: z pozice teorií vycházejících z metodologického individualismu, které nepřipouští ospravedlnění deficitu sčítáním užitků členů současné generace a jeho porovnávání s agregovaným individuálním užitkem jedinců generací příštích; a z hlediska zkušeností s provozováním deficitního financování a transformací rozpočtového deficitu na nástroj strategických her politických reprezentací, který vede za neexistence možnosti všeobecně akceptovaného morálního odsouzení deficitního financování k ohromnému nárůstu rozpočtového deficitu a nahromadění veřejného dluhu se všemi negativními průvodními následky. „Pouze“ podpůrnými argumenty k odmítnutí deficitního financování jsou jeho vliv na růst inflace a vytlačování soukromých investic.
V poslední části textu se proto zamyslíme nad způsoby, jak zabránit financování vládních výdajů emisí veřejného dluhu a předložíme osvědčená doporučení, jakým způsobem nejlépe zachovat rozpočtovou disciplínu.
Fiskální disciplína – instituce a procedury
Základem našich úvah o fiskální disciplíně je přesvědčení, že volba vhodných rozpočtových procedur a existence vhodných institucí má vliv na vývoj hospodaření veřejných rozpočtů a dokáže tak z velké části zabránit kreativního tvoření rozpočtů (creative budgeting) a tedy v konečném důsledku vytváření veřejného dluhu.
Předpoklady fiskální odpovědnosti
- Komplexní rozpočet
Je zřejmé, že prvním problémem, se kterým je třeba se vypořádat (a nenechat se odradit), je otázka, co všechno je (nebo má být) do veřejných rozpočtů zahrnuto. Zde nalézáme tři hlavní problémy:
- konceptuální problémy (co a z jakého důvodu do rozpočtů zahrnout)
- problémy měření
- problém zvrácených motivací
Lze správně namítnout, že hledání řešení těchto problémů je základním problémem každého procesu sestavování rozpočtu – tedy nic nového nebo překvapivého. To je zcela správné. Bez upozornění na tyto problémové okruhy ovšem nelze pojednat o něčem, co je již poněkud méně klasické a standardní, a to je způsob predikování a systém vyhodnocování predikcí vývoje rozpočtů, o kterém hovoříme dále. Navíc je zcela zřejmé, že česká ekonomika spolu s ostatními transformujícími se zeměmi (a patrně i mnoho zemí tzv. vyspělých) si musí neustále připomínat tyto zásadní principy a snažit se je aplikovat. (V tomto ohledu je možné zmínit výrok ministra financí Pilipa z ledna 1998 o zahrnutí ztráty Konsolidační banky do státního rozpočtu následnou diskusi na toto téma.)
Jakkoli je to politicky obtížné, je třeba zahrnout do veřejných rozpočtů co nejrychleji všechny výdaje, které mají podobu veřejných výdajů. Vyjasnění peněžních toků ukáže, co některé věci skutečně stojí. Chce-li vláda dotovat určitý podnik, nechť tak činí zcela průhledně přes rozpočet a nesnaží se dotace skrývat v neprůhledném způsobu nejrůznějších mimorozpočtových dotací a úlev. Přestože nikdy asi nebude proces vyčíslování celkových (skutečných) příjmů a výdajů veřejných rozpočtů zcela kompletní, je potřeba o tento vývoj alespoň usilovat. I částečně „měřený rozpočtový deficit bude pak pravděpodobně mít větší vliv na tvůrce hospodářské politiky a veřejnost jak uvnitř země tak v zahraničí než sice skutečný, ale neznámý fiskální deficit. Tvůrci hospodářské politiky mají snahu vykazovat deficity menší, i když to může být v konfliktu s ostatními důležitými hospodářskými a sociálními cíly, jako je například rychlost hospodářské transformace.“(Tanzi 1993)
- Transparentní rozpočty
Transparentnost je jednou z hlavních požadovaných vlastností rozpočtu. Co možná nejkomplexnější agregací veřejných výdajů a příjmů se zabrání přesunu deficitu státního rozpočtu do mimorozpočtových fondů, místních rozpočtů ap. Je třeba se vyvarovat procesu, který se nazývá „přesouvání deficitu“ (push the deficit downward) a který by bylo možné také dobře ilustrovat na naší zkušenosti.
Jako příklad tohoto vývoje nám může posloužit způsob, jakým došlo v ČR k revitalizaci bank, která se do rozpočtu nepromítla, a tak podobně jako v Chile 80. let dochází ke vzniku quasi fiskálního deficitu. Obecně platí, že „čím méně jsou vyvinuté instituce dané země, tím je obtížnější oddělit monetární a fiskální politiky a tím obtížnější je měřit skutečnou výši fiskálního deficitu“ (Tanzi 1993).
Podobně je politicky přitažlivé pokoušet se o manipulaci délkou rozpočtového období (jak si pamatujeme z vlastní zkušenosti z nedávného návrhu ministra financí Pilipa na prodloužení rozpočtového období na dva roky). Jakkoli samotná délka rozpočtového období je záležitostí svou povahou druhořadou, často slouží jako zástěrka pro deficitní financování běžného roku a tedy odkládání řešení dané situace nebo přiznání si politické zodpovědnosti. Vydávat deficit za lepší než je ve skutečnosti nic neřeší.
Rozpočtové plánování a predikce rozpočtového vývoje
K zajištění celkové fiskální disciplíny je třeba provést změny v systému rozpočtování a vytvořit a vynucovat dodržování výdajových limitů. Těchto několik následujících bodů se opírá o zkušenosti a doporučení Světové banky, MMF a shrnuje zkušenosti některých zemí, které se problémem rozpočtové disciplíny intenzivně zabývaly. Přístup Nového Zélandu (ale v mnohých ohledech i Islandu, Kanady, Austrálie a Velké Británie) poskytuje obzvláště poučný případ transformace celého systému přístupu k veřejným financím. Nový Zéland zavedl do veřejné správy principy akruálního účetnictví a plně integroval nově ustavený účetní a rozpočtový systém. Kromě této revoluční změny Nový Zéland zavedl systém vzájemně se překrývajících různě dlouhodobých predikcí a odhadů vývoje hlavních rozpočtových položek doplněný procesy, při kterých odpovědní politikové musí vzniklé rozdíly veřejně obhajovat a vysvětlovat jejich příčiny se zřetelem na prováděnou hospodářskou politiku, by mohl být zdrojem poučení (jeho podrobná analýza je ovšem nad rámec tohoto textu).
- Střednědobý horizont pro rozhodování a stabilizaci rozpočtových agregátů
Nutnost používat střednědobého horizontu pro plánování rozpočtových příjmů a výdajů je pro udržení fiskální disciplíny nezbytné, neboť v případě, že se cíle stanovují pouze pro běžný nebo následující fiskální rok, je jednoduché problémy obcházet jejich přenášením do dalších let. Typickým příkladem, jak může disciplinované chování vypadat, je využívání odhadů budoucích rozpočtových agregátů (sald rozpočtů) a hlavních rozpočtových položek a analyzování vlivu jejich změn na základní makroekonomické ukazatele. Takováto monitorovaná souvislost mezi současnými opatřeními hospodářské politiky a budoucími dlouhodobými dopady má velký vliv na zodpovědné chování politiků. Vláda by měla tedy vytvořit základní reformní balík, který zahrnuje schválený objem střednědobých příjmů a výdajů, procedury odhadující vliv změn politik na tyto základní údaje, účetní pravidla pro vynucování fiskální disciplíny a popis procesů pro ustavení rozpočtových omezení. Vytvoření a fungování systému složeného ze vzájemně se doplňujících, překrývajících a upřesňujících se odhadů a predikcí vývoje hlavních rozpočtových položek by měl být hlavní prací správců rozpočtu (viz např. Fiscal Responsibility Act platící na Novém Zélandu). S tím jak se celková fiskální disciplína stává samozřejmou součástí rozpočtového procesu, jsou již roční rozpočty sestavovány v kontextu meziročních omezení, a roční rozpočet se tak stává pouze jednou z částí několikaroční fiskální strategie. Alternativou tohoto systému je nově se tvořící metoda tzv. generačního účetnictví, která se pokouší kvantifikovat střednědobé a dlouhodobé dopady vládních opatření na jednotlivé generace (pro úvod do problematiky a zdroj literatury viz OECD 1997).
- Realistické střednědobé cíle, které jsou dosažitelné politicky uskutečnitelnými opatřeními
Cíle, které si správci rozpočtů kladou, musí vládu omezovat v jejich požadavcích vůči rozpočtu, protože kdyby měly toliko uspokojovat budoucí rozpočtové nároky, nemělo by žádný smysl je mít. Do vytváření realistických cílů musí být zapojeny klíčoví politici – premiér, vláda, předsedové politických stran a v koaličních vládách musí být dosaženo formální shody mezi vládnoucími stranami. Diskuse o střednědových a dlouhodobých dopadech jednotlivých opatření by měla být součástí podobných diskusí a podaří-li se jednou ustavit proces navázání budoucího vývoje rozpočtů na přímou politickou zodpovědnost, bude výrazně omezena možnost fiskální neodpovědnosti a to ještě před rozhodnutím o radikální změně ve sféře veřejných rozpočtů (jako je např. akruální účetnictví.)
- Celkové cíle musí být doplněny dílčími cíly
Celkových cílů nemůže být dosaženo pouhým soustředěním se na agregáty. Výdajové limity musí být stanoveny na jednotlivé položky a jejich plnění musí být součástí vykazovaných středně a dlouhodobých fiskálních strategií.
- Výdajová omezení musí být stanovena na mandatorní výdaje
Tento bod je nejobtížnější částí celkové rozpočtové disciplíny. Je nepravděpodobné, že se demokratická vláda okamžitě nebo zcela vzdá hlavních transferových programů nebo odstraní vestavěné stabilizátory. Lze se ale permanentně snažit o snížení růstu těchto výdajů (např. hledáním způsobů vyvázání státu z poskytování některých služeb) a snižování jejich proměnlivosti. Literatura o fiskální disciplíně doporučuje ke kontrole celkových výdajů tvrdé limity. Záleží samozřejmě na stupni této tvrdosti. Úplný zákaz porušení limitů pro celkové výdaje může být v některých případech vyvolaných politickým tlakem nebo hospodářskou nutností příliš striktní. Citlivě vytvořený systém k vynucování rozpočtové disciplíny může ovšem vytvořit politický a ekonomický ventil a působit tak efektivněji než pevný cíl.
Schvalování rozpočtu
- Procedury schvalování rozpočtu posilující pravomocí ministra financí
Zkušenosti mnoha zemí potvrzují, že každá procedura, která zvýší relativní sílu ministra financí ve vztahu k ostatním resortním ministrům, kteří mají tendenci podléhat nejrůznějším zájmovým skupinám, zvýší fiskální disciplínu (Alesina a Perotti, 1996). Proto se lze obecně vyslovit za hierarchické uspořádání oproti striktně kolegiálnímu modelu při hlasování ve vládě. Zároveň je užitečné, existuje-li množství omezení pro předkládání dodatků a úprav v legislativní fázi schvalování rozpočtu. Je také doporučována (v České republice zavedená) procedura parlamentního hlasování v několika kolech. Nejdříve o celkových výdajích a příjmech (tedy vyrovnanosti rozpočtu) a až poté o jednotlivých položkách, jejichž výši lze měnit pouze při zachování schváleného salda.
Centrální banka a volební systém
- Nezávislost centrální banky
Přestože úloha centrální banky leží primárně v péči o stabilitu měny, její vztah k fiskální politice vlády je neméně důležitý a v konečném důsledku s jejím hlavním úkolem souvisí. Je třeba proto zabránit centrální bance v „quasifiskálních“ činnostech jako je dotování špatně hospodařících bank a dále v tom, aby centrální banky navazovaly na aktivity, které prováděly při svém vzniku, tj. (1) půjčovaly vládě dlouhodobě peníze, které vláda nebyla schopna vybrat na daních a „musela“ tedy své hospodaření financovat půjčkou, a (2) dávali vládám k dispozici ražebné, které má více či méně podobu skryté daně.
- Reforma volebního systému
Poměrný volební systém má obecně tendenci vytvářet v koalicích neřešitelné situace, při kterých jsou odkládány potřebné kroky vedoucí k fiskální stabilizaci. To platí především v situaci reformujících se zemí, kde jsou koaliční vlády vytvořené na křehké politické shodě v mnoha případech neschopné prosadit nutné radikální změny v ekonomice. Tímto doporučením se již ovšem dotýkáme problému, který přesahuje svým rozměrem problematiku veřejných financí. Nelze měnit volební systém pouze kvůli nepříznivému vývoji rozpočtového deficitu nebo kvůli výši vládního dluhu. Změna způsobu voleb je zásadním zásahem do struktury politického systému. Nicméně je dobré mít na paměti, že v systému křehkých koaličních vlád se rozpočtová disciplína udržuje přece jen obtížněji než v systémech s pevnými vládami vzešlými z voleb podle většinového modelu.
Závěr
V tomto textu jsme se snažili ukázat na nebezpečí plynoucí z deficitního rozpočtového financování a na širší souvislosti při posuzování jeho vhodnosti. V první části jsme nastínili hlavní teoretické argumenty pro a proti deficitu a zdůraznili jsme kritický význam metodologických východisek. Jelikož tedy nelze rozpočtový deficit přijmout nebo odmítnout na čistě teoretickém základě, který nám poskytuje ekonomická věda, obrátili jsme se o pomoc k teorii veřejné volby, která nabízí propojení světa ekonomického se světem reálné politiky a aplikuje způsoby ekonomického racionálního chování na politická rozhodování. To nám umožnilo lépe identifikovat motivy, které politiky vedou k prosazování deficitních veřejný rozpočtů. Přes mnohost a různost těchto motivů zde nenacházíme ty, kterými se deficitní financování snaží ospravedlňovat ekonomie blahobytu (jakkoli tato teorie sama může být považována za pomýlenou).
Ve druhé části textu nabízíme pozitivní řešení problému, které kumulace deficitů veřejných rozpočtů a následný nárůst veřejného dluhu představuje. Toto řešení spatřujeme ve zdůraznění fiskální disciplíny a procesů, které k ní vedou. Jelikož byla prolomena morální bariéra, která veřejné rozpočty udržovala v rovnováze, domníváme se, že volba vhodných procedur při sestavování a kontrole plnění rozpočtů a existence vhodných institucí majících vliv na vývoj hospodaření veřejných rozpočtů může tuto bariéru nahradit. Zkušenosti mnoha zemí, empiricky potvrzované mnoha autory, nabízejí modelová řešení.
Nechápeme tento text za komplexní pojednání o problému deficitního financování, ale věříme, že se tomuto textu podaří akcentovat prvek fiskální odpovědnosti a že ukáže na šířku dané problematiky. Zároveň doufáme, že poukáže na analýzy týkající se fiskální odpovědnosti provedené představiteli MMF, Světové banky a ostatních institucí, jejichž výsledky mohou pomoci při orientaci v dané problematice a hledání inspirace pro tvůrce hospodářské politiky, a upozorní na pohled teorie veřejné volby, který vnáší do problematiky deficitu nové světlo lišící se od užšího pohledu čisté ekonomické vědy.
Literatura:
Aggregate fiscal discipline, World Bank, 1997
Alesina, Alberto a Perotti, Roberto: The Political Economy of Budget Deficits, IMF Staff Papers, 1995/1
Alesina, Alberto a Perotti, Roberto: Budget Deficits and Budget Institutions, IMF Working Papers, 1996/52
Barro, Robert: Macroeconomics, 1. vydání 1984
Barro, Robert: Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy, 1974
Buchanan, James: Clarifying Confusion about the Balanced Budget Amendment, National Tax Journal, 3/1995
Budgeting for the Future, OECD/GD(97)178, Paříž, 1997
A Code for Fiscal Stability, HM Treasury of Great Britain, November 1997
Congdon,Tim: The changing theory of fiscal policy in Britain after The Second World War, Conference Paper, History of Economic Thought Spring Conference, Gresham College, únor 1996
Cukierman, Alex a Meltzer, Allan: A Political Theory of Government Debt and Deficits in Neo-Ricardian Framework, American Economic Review, vol. 79, 1989
The Fiscal Responsibility Act, New Zealand, 1994
Friedman, Milton: Milton Friedman v Praze, editor Ján Pavlík, Liberální institut 1998
Friedman, Milton: Za vším hledej peníze, Liberální institut 1997
Gwartney, James a Lawson, H.: Index of Economic Freedom, Fraser Institute 1997
Hagen, J. von a Harden, Ian: Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline, IMF Working Paper, 1996/78
Hagen, J. von a Harden, Ian: National budget processes and fiscal performance, European Economy, Towards greater fiscal discipline, No. 3, European Commission, 1994
Hayek, F. A.: A Tiger by the Tail, The Keynesian Legacy of Inflation, CATO Institute 1979
Holcombe, Randall a Mills, Jeffrey: Politics and Deficit Finance, Public Finance Quarterly, 4/1995
Keynes, J. M.: Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peněz, Nakladatelství ČSAV, 1963
Kinkor, Jiří: Veřejný dluh a budoucí generace, Finance a úvěr, 11/1991
Mandel, Martin a Dvořák, Pavel: K typologii rozpočtových deficitů, Finance a úvěr, 10/1995 a 11/1995
Masson, Paul a Mussa, Michael: Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt, IMF Working Paper, 1995/128
Musgrave, R.A. a Musgrave, P.B.: Veřejné finance v teorii a praxi, Finance a úvěr, 1992/3
Scott, Graham: Government Reform in New Zealand, Occasional Paper, IMF, 1996
Putting it together, An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System, The Treasury, New Zealand, 1996
Stiglitz, Joseph: Ekonomie veřejného sektoru, Grada 1996
Tanzi, Vito: The Budget Deficit in Transition, IMF Staff Papers, 3/1993