Přestože velikost vlád během dvacátého století dramaticky narostla a celková míra přerozdělování mnohde překračuje i polovinu HDP, na počátku 21. století se vlády potýkají s „nedostatkem“ zdrojů pro své aktivity. Vlády utrácejí více než jsou schopny do rozpočtů získat, a tak permanentně slýcháme o problémech vyvolaných systematickým – a neudržitelným – životem na dluh. Děje se tak v evropských zemích v čele s Řeckem (Portugalskem, Španělskem, Irskem a dalšími zeměmi včetně Německa), stejně jako v největších mimoevropských ekonomikách jako jsou USA nebo Japonsko. Jedním z nástrojů, který má znemožnit chronické zadlužování, je stále populárnější zákonná či ústavní úprava zakotvující povinnost vyrovnaného rozpočtu. Kromě moderních příkladů evropských států, které se touto cestou vydaly, je často vyzdvihován příklad obdobných opatření v USA v 19. století.[2]
Tento návrh řešení neduhů vládního hospodaření však s sebou nese velká rizika. V tomto textu se nebudeme zaměřovat na to, že zákonná úprava vyrovnaného rozpočtu není z mnoha důvodů plně funkční; že – např. jako český návrh zákona – obsahuje výjimky pro „krizové situace“, a tím otevírá prostor pro další zadlužování; ani to, že v sobě obsahuje formule založené na vysoce problematickém poměřování dluhu k HDP. Klíčový argument proti návrhu vyplývá z poznání, že navzdory deklarovanému cíli o vytvoření funkčního rámce pro dlouhodobou ekonomickou stabilitu, přispívá zakotvení povinnosti vyrovnaného rozpočtu spíše ke zvýšení nehospodárnosti a k hospodářskému úpadku.
Řada autorů v čele s Miltonem Friedmanem nebo Murrayem Rothbardem po řadu let poukazuje v souvislosti s obdobnými návrhy na to, že se zapomíná na jednu klíčovou věc. Dosažení vyrovnaného rozpočtu není nutně smysluplným cílem. Prioritním cílem je vytvoření prostoru pro životaschopnou ekonomiku a společenský rozkvět. Saldo rozpočtu je druhotné. Na hospodářský rozvoj mají samozřejmě zásadní dopad aktivity vlády – aktivity vlády na straně rozpočtových příjmů a též aktivity vlády na straně rozpočtových výdajů. Proto je klíčové dobře rozumět prospěšnosti či škodlivosti aktivit vlády na straně příjmů i na straně výdajů. Avšak saldo rozpočtu je jen makročíslo, které samo o sobě nemá význam. Problém příjmů je třeba analyzovat samostatně, problém výdajů taktéž. Rozpočtové saldo je problémem odvozeným.
Problém strany příjmů
O rozpočtových příjmech, jež jsou v principu představovány daněmi, se stovky let hovoří proto, neboť představují trest za aktivitu, na niž jsou uvaleny (práci, zisk, spotřebu apod.). Jelikož zvyšují náklady těchto aktivit, lidé mění své chování, aby se těmto dodatečným nákladům vyhnuli. Lidé tak méně pracují, méně investují, méně dojíždí za prací, více se uchylují k nezdaňovaným aktivitám, jako je například spotřeba volného času nebo podnikání v jiné zemi. Domácí ekonomika v důsledku vyšších nákladů představovaných daněmi chřadne, lidé chudnou. Vysoké daně mohou ekonomiku zadusit zcela, daně nižší ji „pouze“ přidusí. Na této elementární úvaze stojí argument pro snížení daní, se kterým přicházejí generace ekonomů tím více, čím je rozsah zdaňování větší.
Problém strany výdajů
Co se týče vládních výdajů, generace specialistů na analýzu dopadů vládních výdajů přicházejí v principu s následujícím jednoduchým varováním. Ukazují, že obezřetnost utrácení cizích peněz pro potřeby cizích lidí, je nutně nižší než obezřetnost při utrácení vlastních peněz pro sebe.[3] Vládní výdaje proto s sebou nesou nutně více omylů a chyb, více nezodpovědnosti, tedy větší plýtvání. Ve světě malých vlád jsou tyto neefektivnosti existující, byť poměrně nevýznamné, avšak při dnešním rozsahu vládních aktivit jde o zcela zásadní věc. Navíc vzniká celá řada nových problémů spojených s politizací výroby, kupováním politické přízně, korupcí apod. Jednoduše řečeno, při utrácení cizích peněz je mnohem pravděpodobnější že jsou za naše peníze kupovány věci, jež bychom si nikdy sami nekoupili – věci neužitečné a škodlivé, státní poloslužby a pseudoslužby. Zatímco v rodinných výdajích bychom si tolik marnotratnosti nikdy dovolit nemohli, nakupují-li politici „za nás“, může proces omylů z nevědomosti či záměru pokračovat téměř donekonečna. A právě odtud pramení argument pro snižování vládních výdajů a odpolitizování spotřeby a investic.
Dva nezávislé problémy
Nyní by již mělo být zřejmé, v čem jsou debaty o deficitu veřejných rozpočtů zavádějící. Nejde zde totiž o velikost rozdílu mezi příjmy a výdaji, ale o velikost příjmů, jež má své důsledky; a velikost výdajů, jež má také své samostatné důsledky. Máme co dočinění s dvěma nezávislými argumenty – jedním pro stranu příjmů a druhým pro stranu výdajů. Saldo rozpočtu jako takové nehraje roli.
Dojde-li ke snížení příjmů rozpočtu (klesnou-li daně), poroste množství užitečné ekonomické aktivity, společnost bude bohatnout (a to i když nedojde k symetrickému snížení výdajů!). Představme si například, jak by se zvýšila naše životní úroveň, kdyby došlo – bez jakékoli změny na straně výdajů – k dramatickému snížení či odstranění daně z příjmu právnických osob a firmy z celého světa by u nás začaly otevírat svá sídla.
Představme si obdobně, že máme možnost učinit jen jednu změnu a to na straně výdajů, např. snížit státní dotace do zemědělství. Je-li cílem odpolitizovat dané odvětví a nechat o jeho struktuře a velikosti rozhodovat spotřebitele na základě jejich spokojenosti s tím, co dané odvětví dodává, a nikoli zájmové skupiny a politiky, je třeba dotace takový krok učinit a dotace omezit. A to bez ohledu, zda bude v daném okamžiku možné snížit daně.
Máme zde tedy nezávislý argument pro snížení příjmů a nezávislý argument pro snížení výdajů – což samozřejmě znamená i argument pro snížení obou zároveň, je-li to možné. Není-li to však například kvůli existujícímu rozložení politických sil v daném okamžiku možné, pak je lepší provést alespoň změnu dílčí, např. snížit daně, nebo omezit dotace do zemědělství. Bylo by mylné tuto změnu neuskutečnit s poukazem na nutnost provádět změny symetricky, tj. dbát o rozpočtové saldo.
Možnost říci „ne“
Celá diskuse má ještě jeden aspekt. Utrácí-li vláda dnes více, než do rozpočtů získá, musí ministr financí předstupovat před investory a nabízet jim státní dluhopisy. Tento akt, ať si o jeho povaze v principu myslíme cokoli, obsahuje jedno velké pozitivum; dává potenciálním zájemcům o koupi státních dluhopisů velmi prospěšnou možnost volby. Na nabídku: „Pěkně prosím, nekoupili byste si státní dluhopisy?“, mnozí investoři alespoň po nějaký čas budou odpovídat: „Ale ano, pane ministře, rádi.“ Tato idyla však s narůstajícím množstvím emitovaných dluhopisů ustává, a stále více obezřetných investorů stále častěji bude říkat: „Děkujeme za nabídku, ale nemáme zájem.“ Kvůli poklesu zájmu o nákup státního dluhu vznikne tak tlak na omezení marnotratnosti vlády. Politicky nepopulární úsporná opatření budou vynucována tlakem „ze zdola“.
Při neexistenci zákonného požadavku na vyrovnaný rozpočet může tedy dojít ke dvěma pozitivním jevům: vláda není svazována potřebou symetrického snižování příjmů i výdajů, a může např. pomocí snížení daní zvýšit hospodářskou dynamiku; zároveň však nadále existuje tržní proces (investoři nakupující státní dluhopisy), který vytváří tlak na uskutečnění úspor na výdajové straně rozpočtu.
Nový morální hazard
Nebezpečí, které hrozí z přílišného akcentování vyrovnaného rozpočtu, spočívá v možné eliminaci obou těchto kroků. Místo aby zákonná úprava vyrovnaného rozpočtu přispěla k hospodářskému rozvoji, (1) neumožní vládě snižovat daně, nebude-li tento krok doprovázen symetrickým poklesem na straně výdajů; a (2) namísto tlaku na pokles vládních výdajů vyvíjeného investory bude mít ministr financí dodatečný důvod pro zvýšení daní (obdobně jako tzv. Maastrichtská kritéria byla v ČR použita jako prostor pro další zadlužování se, a nikoli jako dluhová brzda). Zvýšení daní na financování deficitu se de facto rovná povinnému nákupu státních dluhopisů daňovými poplatníky. Možnost volby, tedy možnost nekoupit státní dluhopis a nepodílet se na „financování deficitu“ mizí. Ministr už tak často s oním „pěkně prosím, nekoupili byste…?“ přicházet nemusí. Nastupují jiné metody. „Prosím“ ze slovníku mizí. Obrazně řečeno, ministr nyní vzkazuje: „Za vaše peníze jsem dluhopis, který jste nechtěli, koupil za vás“. Motivace k omezení vládního utrácení se oslabují.
Iluze stability
Záměrem raných obhájců zákona o vyrovnaném rozpočtu byla snaha svázat vládám ruce a zabránit expanzi vládních aktivit do sfér, které mají být ponechány trhům. Věřili, že obyvatelstvo je dostatečně skeptické vůči prospěšnosti zdanění, a zákon zabrání zvyšování vládních výdajů nad úroveň, jež je s těmito (nízkými) daněmi kompatibilní. Druhá polovina 20. století však znamenala na poli hospodářské politiky úspěch intervencionistkých doktrín v čele s Keynesovým účením, které dodalo (dle kritiků zcela neudržitelné) teoretické zdůvodnění prospěšnosti vládních výdajů a žití na dluh.[4] To postupně přivodilo i erozi původní skepse vůči nárůstu aktivit vlády. Proto je dnes mnohem pravděpodobnější, že zavedení zákonné úpravy vyžadující povinnost vyrovnaného rozpočtu spíše přidá další důvod ke zvýšení daní, a povede tak k vyššímu přerozdělování, než aby přerozdělování v důsledku této úpravy pokleslo. Výsledkem bude sice možná větší „rozpočtová stabilita“, ale nižší životní úroveň.
Obyvatelstvo však může po nějakou dobu žít v iluzi, že zákon jejich budoucí prosperitu chrání. Cíle zákona o vyrovnaném rozpočtu znějí přeci tak slibně a mnozí se domnívají, že i když zákon nebude dokonalý, je lepší než zákon žádný! Murray Rothbard před lety o nebezpečí této iluze trefně napsal:
„Není snad půlka bochníku chleba lepší než žádný bochník? Není lepší mít alespoň nějaký, byť nedokonalý, ústavní dodatek než dodatek žádný? Samozřejmě, že půlka bochníku chleba je lepší než chléb žádný, ale ještě horší než žádný chléb je složitý systém kamufláže, který oklame veřejnost, jež propadne víře, že je bochník chleba k dispozici, i když žádný neexistuje. Nebo, kdybychom změnili metaforu, že nahý král ve skutečnosti nosí šaty.“ [5]
Závěr
Klíčovou otázkou naší doby je zabránit rozmachu predátorských a redistributivních aktivit vlád. Po desítkách let, kdy se vlády po sérii válek a krizí[6] ujímaly nových a nových funkcí narážíme v Evropě i v USA na meze financování nákladných sociálních systémů. Zákonná úprava vyrovnaného rozpočtu navzdory snaze vytvořit rámec pro dlouhodobý a udržitelný rozvoj však není prostředkem, který by nás k tomuto cíli zavedl.
[1] prof. Josef Šíma, Ph.D.
[2] Tam došlo k tomu, že federální vláda nejprve po válce za nezávislost a válce roku 1812 přebrala některé závazky států, ale následně po panice z roku 1837 odmítla, navzdory očekávání, učinit totéž. Řada amerických států zbankrotovala, načež následovala série kroků jednotlivých států, které uzákonily požadavek vyrovnaného rozpočtu, aby již nedošlo k opakování této neschopnosti dostát svým závazkům. Přesto dnes vidíme, že – co se zadlužení týče – řada expertů srovnává situaci v některých amerických státech se situací v Evropě. Například z expertního fóra na Chicagské univerzitě (The Initiative on Global Markets, IGM), v rámci nějž byli osloveni přední američtí ekonomové specializující se na problémy veřejného sektoru, vyplývá, že 92 procent oslovených souhlasí s tím, že nedojde-li k výraznému nárůstu daní či dramatickým škrtům, dojde nevyhnutelně k bankrotu amerických států, případně bude muset přijít záchrana ze strany americké federální vlády. Důvodem je podhodnocení nutných budoucích výdajů (mandatorních výdajů), kvůli kterému je sice formálně dodržena dnešní rozpočtová vyrovnanost, ovšem za cenu neřešení problémů (obzvláště penzí státních zaměstnanců), které se v plné síle projeví až za několik let.
[3] Friedman Milton – Friedmanová Rose, Svoboda volby, Liberální institut, 1992.
[4] Šťastný Dan: The Economics of Economics, CEVRO Institut Academic Press, 2012.
[5] Rothbard Murray: „The Balanced-Budget Amendment Hoax“ in Making Economic Sense, The Mises Institute, 1995.
[6] Higgs Robert: Politická ekonomie strachu, Alfa Publishing, 2006.